I costi del mecenatismo del settore pubblico: lezioni dall'impero britannico

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I dipendenti pubblici costituiscono un elemento chiave della capacità dello Stato, con la responsabilità di aumentare le entrate del governo, fornire servizi pubblici e attuare le riforme. Ma cosa succede alle loro prestazioni quando vengono nominati in carica meno sulla base dei loro talenti che sui loro legami sociali con potenti mecenati? Questa ricerca esamina i costi del mecenatismo attraverso la lente di una burocrazia storica che ha attraversato il globo: l'ufficio coloniale britannico. La ricerca combina dati sul personale recentemente digitalizzati e sulla finanza pubblica dell'amministrazione dell'Impero britannico nel periodo 1854-1966 per mostrare come il mecenatismo abbia influenzato la promozione e le prestazioni dei governatori coloniali.

Vi è una crescente preoccupazione tra i responsabili politici che il clientelismo – nomine discrezionali a cariche pubbliche – metta a repentaglio l'efficacia del governo. Tuttavia tali nomine rimangono onnipresenti (Grindle, 2012): dai chiefdom e dalle corti reali ai presidenti moderni, le nomine discrezionali sono pervasive sia nei paesi in via di sviluppo che in quelli sviluppati. Solo negli Stati Uniti, oltre 8.000 posizioni federali sono ancora assegnate "a piacere del presidente".

Nonostante l'ubiquità del clientelismo come meccanismo di assegnazione, ci sono poche prove empiriche su come questa pratica influenzi le prestazioni del settore pubblico. In teoria, l'impatto del clientelismo è ambiguo (Aghion e Tirole, 1997, Prendergast e Topel, 1996). Da un lato, il mecenatismo può mitigare il rischio che un funzionario faccia qualcosa nel proprio interesse piuttosto che nel bene pubblico (azzardo morale) attraverso una migliore informazione e la nomina di subordinati fedeli. D'altra parte, il potere discrezionale può essere abusato polarizzando l'assegnazione delle posizioni a favore dei subordinati socialmente connessi.

È importante capire in che modo il clientelismo influisce sulle prestazioni: i dipendenti pubblici sono responsabili della raccolta di entrate, della fornitura di servizi pubblici e dell'attuazione delle riforme – e quindi costituiscono un elemento chiave della capacità dello Stato.

Patrocinio nell'ufficio coloniale britannico

Ho studiato il mecenatismo attraverso la lente di una burocrazia storica che si estendeva in tutto il mondo: il Colonial Office britannico. Questo era il ministero del governo incaricato di amministrare l'Impero britannico attraverso i suoi governatori coloniali. I governatori erano alti funzionari pubblici che erano a capo dei regimi coloniali. Al culmine dell'Impero, erano responsabili dell'amministrazione di un territorio che copriva un quinto della massa continentale della terra.

I dati dell'amministrazione coloniale britannica 1854-1966 rivelano come il clientelismo abbia influenzato la promozione e le prestazioni dei governatori

Il mio studio si avvale di un cambiamento nel sistema di assegnazione all'interno del ministero. Nel primo periodo del Colonial Office (1854-1930), il Segretario di Stato aveva piena discrezionalità sulla nomina dei governatori – secondo i regolamenti coloniali, quel funzionario "godeva del privilegio del patrocinio". Dopo il 1930, una riforma del servizio civile – la riforma Warren Fisher – ha rimosso tale diritto di patronato limitando la discrezionalità nelle nomine del Segretario di Stato attraverso un consiglio di amministrazione civile indipendente.

Unisco questo esperimento naturale – l'abolizione del mecenatismo – con i cambiamenti nei legami sociali indotti dal ricambio ministeriale a Londra. Questo mi permette di studiare se le differenze nella promozione e nel rendimento dei dipendenti pubblici socialmente connessi variavano con l'entità delle nomine discrezionali.

Raccolta di dati sulle burocrazie

Uno dei principali ostacoli allo studio delle burocrazie è la mancanza di dati a disposizione dei ricercatori. Per ovviare a questo, ho intrapreso una digitalizzazione su larga scala dei rapporti amministrativi storici per combinare i dati coloniali e di finanza pubblica. In tre anni ho digitalizzato oltre 3.000 rapporti amministrativi, fotografando più di 135.000 pagine di documenti storici degli Archivi Nazionali.

Questa è la prima volta che i dati del personale coloniale e della finanza pubblica sono stati combinati in un unico set di dati che copre l'intero periodo del Colonial Office (1854-1966), l'universo di tutti i governatori coloniali e i 70 territori coloniali sotto il controllo del ministero .

Note: Differenza nei salari (logaritmici) per i governatori connessi e non collegati intorno alla riforma Warren Fisher 1930 (linea verticale continua). I divari salariali sono stimati con un'estensione della specifica (10), in cui la connessione può variare di bin quinquennali.

Per misurare le connessioni sociali, ho raccolto dati su alberi genealogici e biografie. Questo mi consente di misurare le connessioni in base all'ascendenza condivisa e all'appartenenza all'aristocrazia britannica e alla frequenza nelle stesse scuole e università d'élite.

Per misurare le prestazioni, utilizzo il fatto che la generazione di entrate era una dimensione chiave delle prestazioni del Colonial Office. Come negli studi sugli amministratori delegati e sui leader (Bertrand e Schoar, 2003, Jones e Olken, 2005), l'anzianità dei governatori mi consente di mappare le prestazioni a livello di colonia sui singoli governatori. Ciò consente di correlare il totale delle entrate fiscali al grado di connessione di qualcuno prima e dopo la rimozione del patrocinio (vedi Figura 1).

Retribuzione e prestazioni dei governatori coloniali

Trovo che i governatori con collegamenti con il Segretario di Stato ricevano il 10% di stipendi più alti durante il periodo di patrocinio. Poiché i salari sono fissati tra le posizioni, questo aumento è determinato dall'allocazione a colonie con salari più alti. Queste colonie sono posizioni più desiderabili che sono più grandi, si trovano più vicino a Londra e godono di tassi più bassi di mortalità dei coloni.

I governatori avevano maggiori probabilità di essere promossi a colonie con salari più alti quando erano socialmente collegati al Segretario di Stato

È importante sottolineare che il divario salariale svanisce dopo la rimozione del clientelismo, suggerendo che la riforma della funzione pubblica volta a limitare la discrezionalità nella nomina dei governatori è stata effettivamente efficace nel frenare i favoritismi nell'assegnazione delle posizioni nel settore pubblico.

Naturalmente, l'interpretazione del premio salariale dipende in modo critico dalle prestazioni dei governatori collegati. Se hanno prestazioni migliori, ad esempio a causa di una maggiore lealtà nei confronti del loro superiore, l'assegnazione preferenziale dei governatori collegati non deve essere dannosa per le prestazioni organizzative. In questo caso, limitare la discrezionalità nel processo di nomina legherebbe la mano del Segretario di Stato a sfruttare i legami familiari per evitare di sottrarsi e migliorare le prestazioni.

Per indagare sulle implicazioni in termini di prestazioni degli incarichi connessi, mi avvalgo del fatto che i governatori – una volta assegnati – hanno un mandato di sei anni fisso. Questo mi permette di osservare l'andamento delle entrate dello stesso governatore che presta servizio nella stessa colonia sotto diversi Segretari di Stato: quelli che erano collegati e quelli che erano estranei al governatore.

Note: differenza in entrate / uscite (log) per governatori connessi e non connessi con anticipi e ritardi. 0 segna l'anno in cui il governatore si connette. Segnalazione di intervalli di confidenza del 90%.

Trovo che i governatori collegati, una volta assegnati a servire il loro mandato di sei anni, ottengano risultati peggiori nel loro lavoro. I governatori raccolgono il 4% in meno di entrate fiscali annuali se collegati durante il periodo di patrocinio (vedi Figura 2). Questo calo è principalmente guidato da un aumento delle esenzioni fiscali per l'élite dei coloni, che coincide con un forte calo delle entrate doganali.

Ciò ha implicazioni dirette per la capacità delle colonie di effettuare investimenti produttivi: a fronte di entrate inferiori, queste colonie vedono anche un calo degli investimenti in beni pubblici, come le infrastrutture. Ancora più importante, questo divario di prestazioni negative svanisce dopo la rimozione del patrocinio.

Implicazioni e lezioni a lungo termine per la politica

I grandi effetti negativi sollevano l'interessante questione se l'esposizione ai governatori patrocinati abbia avuto effetti "cicatrizzanti" che sono persistiti oltre il periodo storico. In effetti, questa è la domanda ripresa nel mio articolo di accompagnamento (Xu, 2019).

In un'analisi trasversale, trovo che i paesi esposti più a lungo a governatori collegati durante il periodo di patrocinio hanno una capacità fiscale inferiore oggi. Coerentemente con la persistenza delle politiche e le esenzioni fiscali concesse nel periodo coloniale, questi paesi hanno sistemi fiscali di qualità inferiore. Come prima, l'esposizione a governatori collegati dopo la rimozione del patrocinio non ha alcun impatto a lungo termine (vedi Figura 3).

Note: Correlazione parziale di seconda fase (IV) tra il rapporto Fiscale / PIL regionale nel 2010 e il numero di incarichi collegati 1854-1930. Controllando per gli anni sotto il dominio britannico, (log) lo stipendio iniziale del governatore, la quota di superficie all'interno dei tropici e assorbendo gli effetti fissi del continente. Errori standard robusti.

Nel loro insieme, i miei risultati forniscono la prova che c'erano grandi costi di clientelismo, sia per l'Impero britannico ma anche per i paesi indipendenti emersi dall'Impero dopo la decolonizzazione.

L'organizzazione del Colonial Office britannico offre una sorprendente somiglianza con le moderne burocrazie

Mentre la mia ricerca fornisce prove da un ministero storico, l'organizzazione del Colonial Office – con la sua gerarchia e la sua forma multi-divisionale – offre una sorprendente somiglianza con le burocrazie moderne.

L'implicazione chiave per le organizzazioni ora è che le riforme incrementali volte a ridurre la discrezionalità nella nomina dei dipendenti pubblici possono migliorare l'efficacia del governo e la performance economica. Ciò potrebbe essere particolarmente importante nei casi di incarichi di alto livello con forte influenza su decisioni che hanno conseguenze potenzialmente ampie ea lungo termine. Sono proprio queste posizioni di alto livello ad essere ancora oggi patrocinate.

Questo articolo riassume "The Costs of Patronage: Evidence from the British Empire" di Guo Xu, pubblicato sull'American Economic Review nel 2018.

Guo Xu è alla Haas School of Business, University of California, Berkeley.