venerdì, Settembre 24, 2021
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Investimenti in infrastrutture e regolamentazione: prove dal settore della distribuzione di elettricità negli Stati Uniti

La maggior parte di noi ha familiarità con i problemi di vecchia data delle infrastrutture fatiscenti, che si tratti di strade e ponti in rovina o di vecchie linee elettriche che portano a interruzioni di corrente. E spesso sentiamo burocrati e politici neoeletti che promettono di risolvere questi problemi con nuovi investimenti infrastrutturali.

Ma quanto ci fidiamo veramente di queste promesse? E se i cittadini non possono fidarsi completamente di loro, ci si dovrebbe aspettare che le imprese private, i cui investimenti dipendono dalle future politiche pubbliche, abbiano fiducia in loro? Più in generale, quanto e quanto conta la politica nella regolazione della gestione delle infrastrutture?

La nostra ricerca analizza l'influenza della politica sugli investimenti e sulla gestione delle infrastrutture, concentrandosi sulla distribuzione dell'energia elettrica negli Stati Uniti. Esploriamo l'interazione tra l'ideologia politica dei regolatori e due tipi di inefficienza nella regolamentazione: "incoerenza temporale" (dove i regolatori non sono in grado di assumere impegni politici credibili a lungo termine); e "azzardo morale" (dove i servizi pubblici non hanno incentivi per ridurre i costi).

Incoerenza temporale

L'incoerenza temporale in questo settore è generalmente definita "blocco regolamentare". Funziona così: immagina un'utilità regolamentata che stia considerando un grande investimento, come seppellire le linee elettriche in un'area.

Le utility sono caute nell'investire in grandi progetti quando i loro rendimenti dipendono da futuri prezzi regolamentati.

Da un punto di vista ex ante, le autorità di regolamentazione potrebbero voler promettere un flusso di alti tassi di rendimento al fine di incoraggiare gli investimenti da parte delle aziende elettriche per migliorare l'affidabilità della distribuzione dell'energia.

Ma una volta che l'investimento è stato effettuato ed è quindi un costo irrecuperabile, le autorità di regolamentazione potrebbero essere tentate di ridurre il prezzo regolamentato dell'elettricità a vantaggio dei consumatori. Se i servizi elettrici anticipassero questa dinamica e se non fosse disponibile alcun dispositivo di impegno legale, il servizio non farebbe un investimento significativo in primo luogo. Questa dinamica porta a un sottoinvestimento: alcuni investimenti che valgono la pena potrebbero non essere intrapresi perché il regolatore non può impegnarsi per un futuro tasso di rendimento regolamentato che renderebbe l'investimento utile per l'utilità.

La manifestazione principale del sottoinvestimento nel sistema di distribuzione dell'energia elettrica sono le interruzioni di corrente. La figura 1 mostra i tassi di interruzione nei paesi europei rispetto agli Stati Uniti. L'indice di durata media dell'interruzione del sistema (SAIDI) è stato di circa 145 minuti negli Stati Uniti negli ultimi anni; nella maggior parte dei paesi europei, SAIDI è stato molto più basso. Naturalmente, il terreno e il tempo nei due continenti sono diversi, quindi questo confronto è confuso da altri fattori.

Figura 1: tassi di interruzione di corrente nei paesi europei rispetto agli Stati Uniti

Un altro modo per diagnosticare il sottoinvestimento è confrontare i costi e i benefici dell'investimento. La nostra ricerca persegue questo approccio. Misuriamo una relazione tra investimento di capitale e interruzioni di corrente utilizzando dati storici. Questa relazione ci fornisce il lato dei costi dell'analisi costi-benefici: quanto costa un investimento per ridurre le interruzioni di un certo importo?

Quindi confrontiamo tale costo con i vantaggi derivanti da un minor numero di interruzioni di corrente. Facciamo affidamento sulle misure di indagine delle perdite per le imprese per stimare il lato dei benefici dell'analisi costi-benefici: quanto la riduzione delle interruzioni di corrente di un certo importo avvantaggia la società (evitando perdite dovute a interruzioni)?

Azzardo morale

Il problema dell'azzardo morale su cui ci concentriamo riguarda il grado in cui le utilities intraprendono azioni per ridurre i costi. Le aziende elettriche perdono circa il 7% dell'elettricità che procurano a causa delle perdite delle linee tecniche. In linea di principio, i gestori delle utenze possono impegnarsi per ridurre questa perdita di energia. Possono procurarsi elettricità da fonti più vicine agli utenti finali e impiegare ingegneri di sistemi di alta qualità con incentivi adeguati.

Ma il regime normativo è impostato in modo da scoraggiare tali sforzi manageriali. Negli Stati Uniti, la convenzione normativa prevede di garantire ai consumatori la quasi completa trasmissione dei costi dell'elettricità in ingresso. In base a questo regime, i gestori delle utenze non sono incentivati ​​a compiere sforzi che ridurranno il costo dell'elettricità in ingresso. L'ideologia del regolatore interagisce con questo problema di rischio morale influenzando il comportamento di monitoraggio dei regolatori, che a sua volta è collegato al tasso di trasmissione nella pratica.

Ideologia del regolatore

La nostra ricerca fornisce prove empiriche sull'influenza dell'ideologia del regolatore sul tasso di rendimento aggiudicato, sul livello di investimento, sull'affidabilità del servizio e sull'entità delle perdite di energia. In molti stati, le commissioni di pubblica utilità (o PUC, le istituzioni di regolamentazione competenti) hanno un ricambio frequente dei loro membri, il che crea variazioni nel tempo per studiare l'influenza dell'ideologia del regolatore sulla regolamentazione.

La figura 2 mostra un esempio del processo attraverso il quale uno stato sperimenta variazioni significative nella composizione partigiana del suo PUC nel tempo. Il Michigan ha avuto un governatore repubblicano fino al 2002, che ha mantenuto una quota maggiore di commissari repubblicani. Un governatore democratico è stato eletto nel 2002 e, tra allora e il 2010, c'è stata una forte diminuzione della quota dei commissari repubblicani. Quando un governatore repubblicano è stato eletto ancora una volta, la frazione di commissari repubblicani ha iniziato ad aumentare. Un termine tipico per un commissario PUC è di circa quattro anni su una commissione di cinque membri.

Figura 2: Lo stato del Michigan come esempio di variazione nella composizione partigiana di una commissione di pubblica utilità

L'ideologia del regolatore interagisce con il problema dell'incoerenza temporale influenzando direttamente il tasso di rendimento aggiudicato sull'investimento di capitale dei servizi pubblici. Troviamo che i PUC con un'ampia quota di repubblicani tendono a giudicare un tasso di rendimento significativamente più alto. In un ambiente in cui le utility prevedono tassi di rendimento elevati, tendono a fare più investimenti, il che a sua volta porta a una migliore affidabilità. Pertanto, l'ideologia conservatrice del regolatore mitiga il problema del sottoinvestimento dovuto all'incoerenza temporale.

D'altra parte, troviamo che i servizi pubblici subiscono un livello significativamente più alto di perdite di energia quando il PUC ha una grande quota di repubblicani. Ciò suggerisce che le autorità di regolamentazione conservatrici sono più lente nel monitorare il comportamento dei servizi di pubblica utilità, il che a sua volta porta a uno sforzo minore per il risparmio sui costi attraverso la riduzione delle perdite tecniche sulle linee.

Modellazione della relazione tra servizi di pubblica utilità e regolatori

Per legare insieme queste relazioni empiriche ed esplorare progetti normativi alternativi, specifichiamo un modello economico della relazione regolatore-utilità utilizzando i dati per il periodo dal 1990 al 2011. Il modello computazionale presenta utilità lungimiranti e strategiche che cercano di massimizzare i loro profitti, interagendo con le autorità di regolamentazione che cercano di mantenere bassi i prezzi per i consumatori ma non hanno la capacità di impegnarsi a fare promesse sui prezzi in futuro. I regolatori conservatori differiscono dai regolatori liberali per quanto si preoccupano di mantenere bassi i prezzi per i consumatori.

Per stimare il modello, cerchiamo i parametri del modello che rendono le previsioni per relazioni osservabili (come il livello medio di investimento di capitale) il più vicino possibile ai dati.

Simuliamo diverse politiche che mitigherebbero le inefficienze dovute a incoerenze temporali, azzardo morale e all'influenza dell'ideologia politica sulle normative. In uno scenario in cui le autorità di regolamentazione possono impegnarsi pienamente a tassi di rendimento condizionati al livello di capitale delle utility, il valore del capitale delle utility aumenta di circa il 60% e le interruzioni diminuiscono del 18%. Inoltre, il miglioramento che può essere ottenuto con i regolatori più conservatori è paragonabile a circa la metà di tali miglioramenti.

Sforzi normativi per ridurre i sottoinvestimenti nelle infrastrutture

Alcuni stati hanno modificato il loro sistema di regolamentazione per far fronte al sottoinvestimento in capitale. Ad esempio, lo stato dell'Illinois ha approvato l'Energy Infrastructure Modernization Act (EIMA) nel 2011. Questo atto ha aggirato, tramite la legislazione, il processo di fissazione dei tassi normativi standard per autorizzare $ 2,6 miliardi in investimenti di capitale da Commonwealth Edison (ComEd), la distribuzione di elettricità utility per l'area di Chicago. Uno degli obiettivi dichiarati di questi investimenti era ridurre del 20% le interruzioni di corrente.

La nostra analisi rileva che gli investimenti dei servizi pubblici dell'Illinois sono aumentati rispetto ai servizi di pubblica utilità circostanti dopo l'EIMA. ComEd descrive lo scopo della legislazione di "portare maggiore stabilità al processo di regolamentazione per incentivare gli investimenti nella modernizzazione della rete".

Per quantificare l'effetto dell'azzardo morale, simuliamo un altro scenario in cui le autorità di regolamentazione sono obbligate a impostare tassi di passaggio per eliminare le perdite di energia. Una situazione del genere è costosa per i servizi di pubblica utilità a causa degli sforzi manageriali aggiuntivi che devono esercitare. Ma il miglioramento del benessere dei consumatori supera il costo sostenuto dai servizi pubblici. Pertanto, rendere più rigorose le pratiche di audit delle autorità di regolamentazione migliorerebbe il benessere sociale.

Rendere le pratiche di audit delle autorità di regolamentazione più rigorose migliorerebbe il benessere sociale.

In alcuni settori in cui esiste un monopolio naturale, il governo fa affidamento sulle imprese private per investire e mantenere le infrastrutture, ma controlla i prezzi per i consumatori. Tale regolamentazione può essere migliore di nessuna regolamentazione, ma il design delle istituzioni di regolamentazione richiede attenzione. Quando la natura di un investimento comporta grandi costi irrecuperabili, come l'interramento delle linee elettriche, le utility agiranno con cautela prima di investire poiché la loro capacità di guadagnare un ritorno sul loro investimento dipende dai prezzi regolamentati futuri.

La nostra ricerca suggerisce che tali dinamiche di sotto-investimento sono in gioco negli Stati Uniti. Inoltre, anche l'ideologia politica dei regolatori gioca un ruolo nei risultati. Più regolatori repubblicani tendono a concedere tassi di rendimento più elevati ai servizi pubblici, ma sono più lenti nel monitorare i loro sforzi di riduzione dei costi. Rendimenti più elevati grazie a regolatori più conservatori aiutano a ridurre i sottoinvestimenti in infrastrutture, ma vengono a scapito di perdite di linea più tecniche.

Questo articolo riassume "Dynamic Natural Monopoly Regulation: Time Inconsistency, Moral Hazard, and Political Environments" di Claire Lim (Cornell University) e Ali Yurukoglu (Stanford University), di prossima pubblicazione sul Journal of Political Economy.

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