mercoledì, Ottobre 20, 2021
Home Economia e lavoro La regolamentazione basata sul mercato può ridurre le emissioni di gas serra?...

La regolamentazione basata sul mercato può ridurre le emissioni di gas serra? Prove dagli Stati Uniti

I meccanismi di mercato come il "cap-and-trade" sono diventati strumenti politici sempre più popolari per ridurre le emissioni nocive. Ma progettare questi schemi in modo che le emissioni siano ridotte in modo efficiente richiede la comprensione degli elementi chiave della struttura di un'industria, in particolare il grado di potere di mercato e la misura in cui i produttori stranieri non regolamentati competono con le imprese nazionali. Questa ricerca indaga questi problemi nell'industria del cemento statunitense, un settore ad alta intensità di emissioni esposto alla concorrenza straniera. I risultati suggeriscono che la politica normativa ottimale in tali settori potrebbe essere quella di abbattere i costi di conformità parzialmente sulla base della produzione o di imporre adeguamenti fiscali alle frontiere.

In assenza di un accordo globale coordinato per ridurre le emissioni di gas serra, stanno emergendo iniziative politiche sui cambiamenti climatici basate sui mercati regionali. Gli esempi includono il sistema di scambio di quote di emissioni dell'Unione europea e il programma di scambio di quote di emissioni di gas a effetto serra della California.

In questi accordi "cap-and-trade", le autorità di regolamentazione impongono un limite alla quantità totale di emissioni consentite da un'industria o da un gruppo di industrie e distribuiscono un numero corrispondente di permessi di emissione che possono essere scambiati tra i partecipanti al mercato. Per mitigare gli effetti potenzialmente negativi sulla competitività e generare sostegno politico per questi programmi, è diventato standard assegnare gratuitamente la totalità o una parte di questi permessi di emissione agli stakeholder industriali (Joskow e Schmalensee, 1998; Hahn e Stavins, 2011).

Una caratteristica particolarmente interessante dell'approccio cap-and-trade alla regolamentazione delle emissioni industriali è che, a condizione che siano soddisfatte una serie di condizioni, un programma di scambio delle emissioni progettato per equiparare i costi di abbattimento marginale con i danni marginali raggiungerà il 'first-best' socialmente ottimale risultato (Dales, 1968; Montgomery, 1972).

Sfortunatamente, i decisori politici non lavorano nelle migliori condizioni e le condizioni richieste per l'ottimalità spesso non sono soddisfatte. Invece, le impostazioni delle politiche del mondo reale sono tipicamente caratterizzate da diverse distorsioni preesistenti che complicano la progettazione di politiche efficienti.

Affrontare due distorsioni: potere di mercato e regolamentazione incompleta

Molte delle industrie che attualmente devono affrontare la regolamentazione delle emissioni sono altamente concentrate. In un articolo fondamentale, Buchanan (1969) sostiene che una politica di prim'ordine progettata per interiorizzare completamente i danni esterni dovrebbe essere utilizzata solo in "situazioni di concorrenza". Questo perché le industrie concentrate stanno già producendo al di sotto del livello socialmente ottimale e la perdita di surplus del consumatore e del produttore indotta da un'ulteriore limitazione della produzione può sopraffare i guadagni derivanti dalla mitigazione delle emissioni.

Un importante contrappunto è offerto da Oates e Strassmann (1984), i quali sostengono che i guadagni in termini di benessere derivanti da una tassa pigouviana (o da un primo miglior programma cap-and-trade) probabilmente sminuiranno le potenziali perdite derivanti da comportamenti non competitivi. Il nostro studio fornisce una valutazione empirica di queste forze opposte.

Le politiche regionali sul cambiamento climatico sono esempi da manuale di regolamentazione "incompleta". Quando un regolamento si applica solo a un sottoinsieme delle fonti di emissioni che contribuiscono al problema ambientale, le fonti regolamentate possono trovare più difficile competere con i produttori che operano in giurisdizioni esenti dal regolamento.

I cambiamenti nella produzione e le "fughe di emissioni" associate possono sostanzialmente compensare – o paradossalmente persino invertire – le riduzioni delle emissioni ottenute nel settore regolamentato. Questa perdita è particolarmente problematica quando il danno causato dalle emissioni è indipendente dall'ubicazione della fonte, come nel caso delle emissioni di gas serra.

Queste complicazioni hanno portato a un vivace dibattito politico su come progettare e attuare politiche per la mitigazione dei cambiamenti climatici. I responsabili politici hanno esplorato diversi approcci per compensare (parzialmente) le imprese per i loro costi di conformità tramite l'assegnazione di permessi di emissione gratuiti.

Progettare una politica che raggiunga il giusto equilibrio tra il contenimento delle emissioni interne di gas a effetto serra e la protezione della posizione competitiva dei settori manifatturieri ad alta intensità di emissioni richiede una conoscenza dettagliata della struttura e delle dinamiche delle industrie soggette a regolamentazione.

Progettare una politica che raggiunga il giusto equilibrio tra il contenimento delle emissioni domestiche di gas a effetto serra e la protezione della posizione competitiva dei settori manifatturieri ad alta intensità di emissioni richiede una conoscenza dettagliata della struttura e delle dinamiche delle industrie soggette a regolamentazione

Il caso dell'industria del cemento

La nostra ricerca si concentra su un settore che è stato al centro del dibattito sulla politica statunitense sul cambiamento climatico e sulla competitività internazionale: il cemento Portland. Il cemento è una delle maggiori fonti di produzione di emissioni domestiche di carbonio (Kapur et al, 2009). L'industria è altamente concentrata, il che la rende potenzialmente suscettibile alla critica di Buchanan.

Inoltre, la penetrazione delle importazioni nel mercato domestico del cemento ha superato il 20% negli ultimi anni, suscitando preoccupazioni circa il potenziale di fuoriuscita di emissioni (Van Oss e Padovani, 2003; USGS, 2010). Ma il grado di esposizione alle importazioni è asimmetrico: mentre i mercati costieri degli Stati Uniti sono molto esposti alla concorrenza internazionale, i mercati interni in genere non ne sono influenzati.

Estendiamo il quadro dinamico dell'oligopolio sviluppato in Ryan (2012) come base per la nostra analisi. Nel nostro modello, i produttori di cemento nazionali strategici competono in mercati regionali spazialmente separati. Alcuni di questi mercati sono esposti al commercio internazionale, mentre altri mercati senza sbocco sul mare sono protetti dalla concorrenza straniera.

Le aziende prendono decisioni di ingresso, uscita e investimento ottimali per massimizzare il flusso di profitti previsto in base alle strategie dei loro rivali. A condizione di investimenti di capitale, i produttori hanno scelto le quantità di cemento da immettere sul mercato in ogni periodo. Le strutture del mercato regionale si evolvono quando le imprese entrano, escono e adeguano le capacità di produzione in risposta alle mutevoli condizioni di mercato.

Utilizziamo un modello dinamico trattabile empiricamente dell'industria nazionale del cemento Portland per valutare gli impatti sul benessere di una regolamentazione delle emissioni di carbonio incompleta e basata sul mercato. Valutiamo le implicazioni di diversi regimi politici alternativi:

  • Permesso all'asta: le aziende devono acquistare permessi in un'asta; questo equivale a una tassa sul carbonio nel nostro contesto
  • Grandfathering: una quantità predeterminata di permessi viene assegnata gratuitamente ai produttori. Nel nostro contesto, le allocazioni si basano sulla loro produzione storica. Questi permessi sono negoziabili.
  • Aggiornamento dinamico dell'allocazione: le autorizzazioni sono distribuite proporzionalmente alla produzione. Le formule che determinano il modo in cui queste allocazioni gratuite variano con l'output sono predeterminate.
  • Adeguamento della tassa di frontiera: consentire la vendita all'asta con una tassa di accompagnamento sulle importazioni proporzionale al loro contenuto medio di carbonio.

Impatti di base

Partiamo dal presupposto che queste politiche saranno progettate in modo che il prezzo del permesso di equilibrio (o tassa) sia posto uguale al costo sociale ipotizzato delle emissioni di carbonio. In questa ipotesi, troviamo che tutti e quattro i regimi politici riducono il benessere sociale netto per valori del costo sociale del carbonio inferiori a $ 40 per tonnellata. A questi costi inferiori, la dispersione delle emissioni e l'inasprimento delle distorsioni associate all'esercizio del potere di mercato hanno compensato i benefici in termini di benessere derivanti dall'imposizione della first-best tax.

Le perdite sono particolarmente acute nel regime di vendita all'asta delle autorizzazioni in cui le imprese sostengono l'intero costo della conformità, il che induce la maggiore riduzione delle emissioni interne. Il disinvestimento e l'uscita indotti dalle politiche concentrano ulteriormente la proprietà della capacità produttiva nel mercato del prodotto e una quota sostanziale della riduzione della produzione è compensata da importazioni altrettanto inquinanti.

L'entità delle perdite è notevole: 18 miliardi di dollari sotto autorizzazione all'asta quando il valore del carbonio è di 30 dollari. È importante sottolineare che la vendita all'asta dei permessi e il grandfathering non sono equivalenti in termini di benessere. Mentre entrambi i regimi sono staticamente equivalenti dal punto di vista della produzione, generano entrate sostanzialmente diverse per le imprese, influenzando le loro decisioni dinamiche.

Troviamo che il grandfathering aiuta a mitigare il tasso di uscita delle aziende, ma non fa nulla per fornire incentivi alla produzione di cemento. Ciò è mostrato nella Figura 1, che rappresenta l'evoluzione della capacità produttiva e delle emissioni (analoghe alla produzione) nel tempo. Nonostante queste differenze, il grandfathering si traduce ancora in sostanziali perdite di benessere a valori di carbonio inferiori a $ 60 per tonnellata.

Figura 1: La vendita all'asta dei permessi e il grandfathering non sono dinamicamente equivalenti, con la prima riduzione della capacità e delle emissioni in modo più sostanziale

un. Capacità nel tempo a $ 45 SCC

b. Emissioni nel tempo a $ 45 SCC

Le politiche che assegnano permessi gratuiti in proporzione alla produzione fanno sostanzialmente meglio perché il sussidio alla produzione implicito mitiga sia l'esercizio del potere di mercato nel mercato del prodotto che la dispersione delle emissioni. Man mano che i danni per tonnellata di carbonio superano i $ 40, l'aggiornamento dinamico dell'allocazione e i regimi di adeguamento fiscale alle frontiere migliorano il benessere. Il regime di aggiustamento delle tasse alle frontiere supera l'allocazione dinamica che si aggiorna a valori di carbonio elevati perché la tassa sulle importazioni mitiga più efficacemente le perdite di emissioni e migliora le ragioni di scambio interne.

Quali sono le politiche ottimali vincolate?

Coerentemente con la teoria del second best, i risultati politici potrebbero essere migliorati se il costo sociale del carbonio fosse solo parzialmente interiorizzato dalle imprese. L'aggiornamento dinamico dell'allocazione basato sull'output incorpora essenzialmente questa idea poiché alle aziende viene rimborsata una frazione dei costi di conformità.

Indaghiamo su questi compromessi politici da una prospettiva fiscale ottimale. Risolviamo per il livello ottimale dei prezzi del carbonio e il livello associato di guadagni di benessere, sotto i vari regimi che consideriamo. Troviamo che queste politiche basate sul mercato possono fornire guadagni in termini di benessere se i costi di conformità (per tonnellata di emissioni) sostenuti dalle imprese scendono sostanzialmente al di sotto del vero costo sociale delle emissioni.

Quando il costo sociale del carbonio è di $ 45 per tonnellata, troviamo che la tassa ottimale sul carbonio dovrebbe essere di soli $ 5 per tonnellata per i mercati costieri esposti al commercio e di $ 15 per tonnellata per i mercati interni. Queste tasse sostanzialmente più basse riflettono la presenza delle due distorsioni: potere di mercato e regolamentazione incompleta. L'aumento del regime di vendita all'asta delle autorizzazioni con un adeguamento della tassa di frontiera internalizza in modo efficiente l'esternalità delle emissioni associate alla produzione estera, ma lascia irrisolte le distorsioni associate all'esercizio del potere di mercato.

Nei mercati costieri, aumentando il regime di vendita all'asta dei permessi con un adeguamento delle tasse alle frontiere, il prezzo ottimale del carbonio da $ 5 per tonnellata a $ 25 per tonnellata aumenta. Si noti che questo è più alto del prezzo ottimale nei mercati interni perché i mercati costieri tendono ad essere relativamente più competitivi.

Ridurre le emissioni al costo più basso

Sorge una domanda naturale: quale dei regimi funziona meglio dal punto di vista del benessere? Per ottenere una risposta, è importante prima confrontare le mele con le mele, poiché i regimi possono indurre riduzioni delle emissioni molto diverse.

Nella figura 2, confrontiamo regimi altrettanto rigorosi per le imprese nazionali. La figura mostra i costi di riduzione delle emissioni per tonnellata (asse y) per un dato livello di riduzione delle emissioni domestiche (asse x), considerando solo i costi del benessere domestico (riquadro A) e tenendo conto dei costi ambientali delle emissioni esterne ( Pannello B).

Figura 2: un adeguamento delle tasse alle frontiere è il modo più efficace in termini di costi per ridurre le emissioni, soprattutto se si considerano gli effetti negativi della "fuga di emissioni"

un. Costo medio di abbattimento (perdita ignorata)

b. Costo medio di abbattimento (perdita corretta)

Coerentemente con la nostra discussione precedente, l'abbattimento delle emissioni nel settore del cemento è meno efficiente sotto il regime di vendita all'asta delle autorizzazioni

Coerentemente con la nostra discussione precedente, l'abbattimento delle emissioni nel settore del cemento è meno efficiente sotto il regime di vendita all'asta delle autorizzazioni. In questo regime, con le imprese che sopportano l'intero peso dei costi di conformità, le distorsioni associate al potere di mercato sono esacerbate e qualsiasi riduzione delle emissioni che si verifica ha il costo di una significativa riduzione delle eccedenze. I costi medi di abbattimento partono da circa $ 40 per tonnellata una volta che si tiene conto delle perdite.

L'abbattimento sotto il regime del grandfathering è in qualche modo più efficace in termini di costi perché il trasferimento forfettario fornisce un incentivo per le imprese a rimanere sul mercato, riducendo le distorsioni del potere di mercato rispetto alla vendita all'asta delle autorizzazioni. I costi medi di abbattimento relativamente bassi associati all'adeguamento fiscale alle frontiere sono sorprendenti una volta che si tiene conto degli effetti della politica sulle emissioni estere. Ciò riflette sia i miglioramenti delle ragioni di scambio che le perdite negative.

Questo articolo riassume la "regolamentazione delle emissioni basate sul mercato e le dinamiche del settore" di Meredith Fowlie (Università della California, Berkeley e NBER), Mar Reguant (Northwestern University, NBER e CEPR) e Stephen P. Ryan (Washington University di St. NBER), pubblicato nel 2016 nel Journal of Political Economy 124 (1).

ARTICOLI CORRELATI

I PIÙ POPOLARI