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Le sovvenzioni nascoste alla costruzione navale della Cina e il loro impatto sul suo dominio industriale

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I nostri feed di notizie sono stati recentemente invasi da discussioni su un problema dimenticato: il protezionismo. Il commercio strategico, la politica industriale e persino le guerre commerciali sono ancora una volta in primo piano nelle nostre menti. Indipendentemente dal motivo per cui queste misure vengono adottate, è essenziale comprenderne le conseguenze per il commercio e il benessere mondiali. In un lavoro recente, mi concentro sulla Cina, dove la guida del governo avrebbe trasformato le sue industrie in leader mondiali e dove la "mano invisibile" dello stato sta guadagnando terreno di giorno in giorno.

Politica industriale
Negli ultimi due decenni, le aziende cinesi sono arrivate rapidamente a dominare una serie di industrie ad alta intensità di capitale, come l'acciaio, i ricambi auto, i pannelli solari e la costruzione navale. La quota dei prodotti ad alta intensità di manodopera nelle esportazioni cinesi è scesa dal 37% al 14% tra il 2000 e il 2010. Su base mensile, nel 2011 gli Stati Uniti hanno importato prodotti di tecnologia avanzata dalla Cina il 560% in più di quanto esportato in Cina.

La quota di mercato della Cina è cresciuta rapidamente in una serie di settori manifatturieri, tra cui acciaio, pannelli solari, ricambi auto e cantieristica navale

Al contrario, il surplus commerciale mensile USA-Cina di rottame (utilizzato come materia prima) è cresciuto dell'1187% tra il 2000 e il 2010. (Commissione per la revisione dell'economia e della sicurezza tra Stati Uniti e Cina (2011)). La quota di prodotti ad alta intensità di manodopera nelle esportazioni cinesi è scesa dal 37% al 14% tra il 2000 e il 2010. Nel 2011, su base mensile, gli Stati Uniti hanno importato dalla Cina prodotti di tecnologia avanzata del 560% in più di quanto esportato in Cina. Al contrario, il surplus commerciale mensile USA-Cina di rottame (utilizzato come materia prima) è cresciuto dell'1,187% tra il 2000 e il 2010.

I sussidi governativi sono spesso invocati come possibile fattore che contribuisce all'espansione della Cina. “La Cina è l'officina del mondo. È il più formidabile esportatore dell'economia globale e il suo più grande produttore. Le spiegazioni per il suo successo [include the] offerta apparentemente infinita di manodopera a basso costo (…) un'altra ragione del dominio industriale della Cina: i sussidi ". ("Perverse Advantage", The Economist, aprile 2013). Ma sebbene i sussidi industriali abbiano guidato l'industrializzazione e la crescita in diverse regioni (in particolare nell'Asia orientale), poco si sa circa il loro impatto quantitativo sulla riallocazione della produzione tra i paesi, i prezzi dell'industria, i costi e il benessere.

I sussidi governativi alle industrie sono notoriamente difficili da rilevare e misurare, e questo problema è particolarmente acuto in Cina (Haley e Haley, 2008). Gli accordi commerciali internazionali vietano anche i sussidi diretti e in natura, quindi non sorprende che ci siano pochi dati espliciti. Spesso non sappiamo se esistono sovvenzioni, per non parlare della loro entità.

La mia ricerca valuta le conseguenze dei sussidi governativi sull'evoluzione industriale, concentrandosi sulla recente espansione cinese. Per prima cosa ho sviluppato una metodologia per rilevare la presenza di sussidi e misurarne l'entità. L'obiettivo principale è recuperare i costi "reali" delle imprese potenzialmente sovvenzionate.

Applico quindi questa strategia all'industria cantieristica mondiale, obiettivo di lunga data della politica industriale. Nel 2006, la Cina ha identificato la costruzione navale come un '"industria strategica" e ha introdotto un piano per il suo sviluppo. In breve tempo, la sua quota di mercato è raddoppiata dal 25% al ​​50%, lasciando dietro di sé Giappone, Corea del Sud ed Europa.

Alcuni osservatori hanno affermato che il rapido aumento della Cina è stato guidato da sussidi nascosti che hanno ridotto i costi di produzione dei cantieri navali, nonché da una serie di nuovi cantieri costruiti come parte del piano governativo. La mia ricerca è volta a valutare il contributo relativo di questi interventi.

Gli interventi del governo sotto forma di sussidi sono probabilmente prevalenti e le controversie sui sussidi abbondano. Tuttavia, i responsabili politici sia nazionali che globali, come l'Organizzazione mondiale del commercio (OMC), hanno difficoltà a progettare e adottare misure appropriate per rispondere a loro.

Decidere in merito alle denunce di sussidio è difficile per due ragioni. In primo luogo, secondo le parole dell'OMC nel 2006, "i dati sistematici (sulle sovvenzioni industriali) sono inesistenti; le fonti di informazione affidabili sono scarse e per lo più incomplete… perché i governi non forniscono sistematicamente le informazioni ”.

In secondo luogo, c'è la sfida di come provare il "danno causato" dalle presunte sovvenzioni. Idealmente, è necessario rispondere a una domanda difficile: come si sarebbe evoluta questa industria in assenza delle presunte sovvenzioni?

Costruzione navale in Cina e altrove

Figura 1: bacini di carenaggio cantieristici

Oltre all'industria siderurgica, mineraria e automobilistica, la costruzione navale è uno dei principali destinatari di sussidi a livello globale. I governi spesso la vedono come un'industria strategica perché aumenta la capacità industriale e di difesa, genera occupazione e ha importanti ricadute su altri settori (come il ferro e l'acciaio).

Dagli anni '50 dell'Ottocento, la Gran Bretagna è stata il primo costruttore navale mondiale, fino a quando non è stata superata dal Giappone negli anni Cinquanta, che a sua volta ha perso la sua posizione di leader negli anni Settanta a favore della Corea del Sud (dove la cantieristica navale rappresenta oggi il 4,5% del PIL).

L'undicesimo piano economico nazionale quinquennale della Cina 2006-2010 è stato il primo a nominare la costruzione navale come industria strategica che necessita di "supervisione e sostegno speciali". Come parte del piano nazionale, il governo centrale ha svelato un progetto di costruzione navale ufficiale per guidare lo sviluppo a medio e lungo termine del settore, che ha fissato l'obiettivo della Cina di diventare la più grande nazione cantieristica entro un decennio.

Il piano ha obiettivi specifici in termini di produzione e capacità che implicano investimenti nelle infrastrutture per la costruzione navale e sostegno finanziario per la crescita della produzione, compresi una maggiore concessione di credito e bassi prezzi dei fattori di produzione.

Coerentemente con questi programmi governativi, la figura 1 mostra la rapida espansione della Cina nei bacini di carenaggio della costruzione navale, una misura della capacità di costruzione navale. Gran parte di questa espansione è stata realizzata attraverso la costruzione di nuove strutture, in modo che l'industria abbia subito un'enorme ondata di ingressi nel 2005 e nel 2006.

Contrariamente a questa espansione di capitale, i sussidi che riducono i costi operativi non possono essere osservati direttamente. Tuttavia, coerentemente con tali misure, la produzione e la quota di mercato della Cina sono aumentate notevolmente con l'annuncio dei programmi (figura 2). In effetti, la quota di mercato della Cina è più che raddoppiata su tutti i principali tipi di navi entro uno o due anni.

Figura 2: quota di mercato della Cina

Inoltre, la cantieristica cinese è principalmente orientata alle vendite all'esportazione, che rappresentavano circa l'80% della sua produzione nel 2006; ciò suggerisce che l'aumento della quota di mercato non è correlato ad alcun aumento del consumo interno. Anche i prezzi mondiali delle navi nuove e usate sono diminuiti alla fine del 2005, durante un periodo in cui i prezzi delle navi erano in aumento a causa dell'aumento della domanda di merci (figura 3).

Figura 3: prezzi opportunamente medi nuovi e usati delle navi portarinfuse Handysize

Rilevamento di sussidi nascosti

Come si fa a comprendere il sostegno del governo cinese alle imprese quando le misure applicate sono segrete? Il mio lavoro utilizza tecniche che combinano dati sulle scelte aziendali e un modello economico per rilevare la presenza di sussidi. In particolare, il mio approccio mira a scoprire un "divario" tra le scelte aziendali osservate (in questo caso la produzione) e le scelte che il modello implicherebbe.

Per fare ciò, valuto la funzione di costo delle aziende potenzialmente sovvenzionate – cioè, la relazione tra produzione e spese operative – ed esamino il suo comportamento intorno al 2006. Sono particolarmente interessato a sapere se la funzione di costo mostra una "interruzione" nel 2006 – cioè un cambiamento repentino che fa sì che i cantieri cinesi producano come se i loro costi fossero improvvisamente inferiori.

La versione più semplice del modello funziona come segue. Esiste un mercato globale per le navi; gli armatori di tutto il mondo partecipano decidendo di acquistare nuove navi. A seconda delle condizioni di mercato, in particolare del commercio mondiale e dell'attuale livello della flotta, gli armatori hanno una certa "disponibilità a pagare" per una nuova nave. Quando il commercio mondiale cresce e il numero totale di navi è basso, gli armatori hanno un'elevata disponibilità a pagare e investono in nuove navi. Più navi acquistano, più la flotta cresce e la loro disponibilità a pagare diminuisce.

Considero cantieri navali situati in Cina, Giappone, Corea del Sud ed Europa. Ogni cantiere decide quante navi costruire confrontando il prezzo di mercato della nave, dato dalla disponibilità a pagare degli armatori, ei suoi costi di produzione. Il cantiere continua a produrre, fintanto che il prezzo supera il costo della nave aggiuntiva.

Ad esempio, supponiamo che un cantiere navale produca tre navi durante un trimestre: questo deve significare che la redditività del cantiere navale era maggiore per tre navi anziché per due o quattro. Questa implicazione di un comportamento ottimale rende possibile utilizzare i prezzi delle navi osservati e la produzione costante trimestrale per scoprire la funzione di costo del cantiere navale.

Naturalmente, il mondo è sostanzialmente più complicato di questo e il modello effettivo impiegato è più flessibile in diverse dimensioni. Sia il trasporto marittimo (lato della domanda) che quello della costruzione navale (lato dell'offerta) sono in balia di grandi oscillazioni macroeconomiche e le imprese operano all'ombra di una grave incertezza sia sul commercio internazionale che sugli shock di input (come i prezzi dell'acciaio).

Inoltre, sia nella navigazione che nella costruzione navale, le aspettative delle imprese sono importanti. Dal lato della domanda, le navi sono investimenti di lunga durata per gli armatori e quindi la loro domanda dipende dalle aspettative sulla crescita futura e sullo sviluppo della flotta. Dal lato dell'offerta, la produzione navale richiede tempo: la costruzione di una nave richiede dai due ai cinque anni e quindi i cantieri accumulano arretrati, che possono influenzare i loro costi futuri, attraverso l'acquisizione di competenze e / o vincoli di capacità. Il modello può tenere conto di questi fattori.

Costi in calo per i costruttori navali cinesi

La funzione di costo ricavata dalla mia analisi rivela un calo significativo per i produttori cinesi pari a circa il 13-20% del costo per nave, corrispondente a un totale di 1,5-4,5 miliardi di dollari USA tra il 2006 e il 2012. Vi è anche evidenza che i cantieri cinesi lo sono meno efficienti delle loro controparti giapponesi e sudcoreane.

I sussidi industriali della Cina hanno ridotto i costi dei cantieri navali del 13-20%, corrispondenti a 1,5-4,5 miliardi di dollari, tra il 2006 e il 2012

L'intuizione per il calo stimato dei costi è semplice: è praticamente impossibile spiegare il rapido aumento della quota di mercato della Cina osservato nella figura 2 con altri meccanismi economici coerenti con questo modello. In poche parole, le aziende cinesi stanno "oltre" producendo rispetto alla mia previsione teorica.

Per corroborare ciò, fornisco la prova che una serie di possibili spiegazioni alternative per il calo dei costi recuperati non possono spiegare adeguatamente i modelli osservati. Il calo è presente solo per i cantieri navali cinesi: non ci sono "interruzioni" nelle funzioni di costo dei cantieri giapponesi, sudcoreani o europei. Ciò suggerisce che il calo dei costi cinese non è dovuto a un improvviso cambiamento tecnologico globale.

Inoltre, i risultati sono robusti rispetto a molte diverse specifiche per la funzione di costo, nonché a diversi modi per tenere conto di altri cambiamenti temporali. Trovo particolarmente convincente che i risultati siano validi se si considerano solo i cantieri navali esistenti prima del 2001. Ciò suggerisce che le riduzioni dei costi non sono guidate dai nuovi cantieri navali, che possono avere una tecnologia diversa o possono essere "imparare facendo".

L'impatto delle sovvenzioni

Uso il mio modello economico per quantificare il contributo degli interventi del governo poiché i costruttori navali cinesi hanno conquistato gran parte del mercato globale.

I sussidi nascosti hanno spostato la produzione dai cantieri navali giapponesi a basso costo a quelli cinesi ad alto costo

In primo luogo, trovo che gli interventi cinesi abbiano portato a una sostanziale riallocazione della produzione: in assenza del piano governativo cinese, la quota di mercato cinese è ridotta a meno della metà, mentre quella giapponese aumenta del 70%. Se vengono rimossi solo nuovi cantieri navali, la quota della Cina scende dal 50% al 40%, suggerendo che i nuovi cantieri navali hanno svolto un ruolo importante, sebbene non predominante, nell'espansione della Cina.

In secondo luogo, i prezzi delle navi subiscono aumenti moderati in tutti i paesi in assenza del piano della Cina, poiché quest'ultima ha spostato l'offerta verso l'esterno.

Terzo, in presenza di sussidi, le tariffe di nolo diminuiscono moderatamente a causa della flotta più grande tra il 2006 e il 2012 e ancor più nel tempo, poiché la costruzione delle navi richiede tempo. Come risultato del piano della Cina, i caricatori di merci guadagnano circa 400 milioni di dollari in benessere per i caricatori in quel periodo di tempo.

Questo calcolo implica che una frequente affermazione secondo cui la Cina ha sviluppato la costruzione navale per beneficiare di tariffe di nolo basse per il suo commercio sembra essere infondata. In effetti, i vantaggi delle sovvenzioni alla navigazione sono minimi. Forse, invece, il governo cinese aspira a esternalità per settori come l'acciaio e la difesa, o addirittura all'orgoglio nazionale (Grossman, 1990).

In quarto luogo, i sussidi creano un cuneo nell'allineamento tra produzione e costi: portano a un forte aumento del costo medio di produzione del settore (al netto dei sussidi) spostando la produzione dai cantieri navali giapponesi a basso costo verso i cantieri cinesi ad alto costo.

In conclusione, i risultati del mio studio suggeriscono che i sussidi cinesi hanno drasticamente alterato la geografia della produzione e le quote di mercato dei paesi. Sebbene i guadagni di prezzo (e quindi di consumo) siano piccoli nel breve periodo, possono crescere nel lungo periodo man mano che la flotta operativa diventa più grande.

È dubbio, tuttavia, che tali guadagni giustifichino l'entità dei sussidi stimati. Ciò è confermato dall'impennata della capacità in eccesso cinese in numerosi settori manifatturieri. Nella ricerca collaborativa in corso, sto studiando questi effetti a lungo termine dei programmi di sussidi cinesi sulla struttura del settore.

Questo articolo riassume "Detection and Impact of Industrial Subsidies: The Case of Chinese Shipbuilding" di Myrto Kalouptsidi (Harvard University), pubblicato sulla Review of Economic Studies.

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