domenica, Ottobre 24, 2021
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Progettare la politica fiscale nelle economie ad alta evasione

Le economie in via di sviluppo sono tipicamente caratterizzate da un basso gettito fiscale e da una diffusa evasione fiscale. Questa ricerca mostra che in tali ambienti, può essere meglio tassare le imprese in base al fatturato piuttosto che ai profitti: mentre è noto che le tasse sul fatturato distorcono le decisioni di produzione, sono più difficili da evadere rispetto alle imposte sui profitti. Analizzando i registri fiscali amministrativi del Pakistan, lo studio mostra che l'uso di imposte sulla cifra d'affari inefficienti per la produzione riduce drasticamente l'evasione fiscale e aumenta il gettito fiscale.

L'aumento del gettito fiscale è una sfida fondamentale per i paesi in via di sviluppo. Gli obiettivi di sviluppo sostenibile lanciati dalle Nazioni Unite nel 2015 lo riconoscono e invitano i governi a "rafforzare la mobilitazione delle risorse interne, anche attraverso il sostegno internazionale ai paesi in via di sviluppo, per migliorare la capacità nazionale di riscossione delle tasse e di altre entrate".

Nei paesi a basso reddito, i governi in genere faticano a raccogliere entrate fiscali sufficienti per fornire beni e servizi pubblici essenziali. Il Pakistan, ad esempio, raccoglie solo il 13% del suo PIL in entrate fiscali e ha meno di 30.000 società di dichiarazione dei redditi registrate. Al contrario, il Regno Unito raccoglie il 38% del suo PIL in entrate fiscali e ha registrato oltre un milione di società di dichiarazione dei redditi.

Il basso prelievo fiscale nei paesi in via di sviluppo è in gran parte dovuto alla scarsa applicazione. Laddove i settori informali e l'economia monetaria sono dominanti, le attività economiche tassabili sono facilmente nascoste e non lasciano tracce di informazioni verificabili, come ricevute, documenti bancari e informazioni sulla carta di credito. Gli audit sono pochi e poco mirati – in parte a causa della debolezza delle piste informative – e gli evasori fiscali vengono raramente scoperti, figuriamoci puniti.

Le prescrizioni della teoria fiscale tradizionale

Come dovrebbe essere la politica fiscale in un contesto di scarsa applicazione? In particolare, come devono essere tassate le imprese?

Uno dei risultati più celebrati nella teoria della finanza pubblica – il "teorema dell'efficienza produttiva" di Diamond e Mirrlees (1971) – impone che le tasse non dovrebbero distorcere il modo in cui vengono prodotti i beni, sebbene possano distorcere quali beni vengono consumati. Ciò implica che i governi possono tassare i salari, i consumi ei profitti, ma non dovrebbero tassare gli input intermedi, il commercio o il fatturato.

L'imposta sul fatturato del Pakistan riduce l'evasione fino al 60-70% del reddito delle società rispetto all'imposta sugli utili

Questo risultato teorico è stato fondamentale per gran parte dei consigli di politica fiscale dati ai paesi in via di sviluppo. Ma il risultato si basa in modo critico su un'applicazione perfetta – zero evasione a zero costi amministrativi – un presupposto che è chiaramente violato nei paesi con ampi settori informali.

Quindi, in che modo i decisori politici dovrebbero progettare la politica fiscale di fronte a livelli elevati di evasione? In una recente ricerca, cerchiamo di aprire nuovi orizzonti nell'analisi di questa domanda.

Un compromesso tra efficienza produttiva e requisiti di reddito revenue

Il nostro studio inizia sviluppando un modello di politica fiscale ottimale in cui le imprese possono sottostimare la propria responsabilità fiscale. Nel modello, il governo stabilisce sia l'aliquota fiscale che la base imponibile applicabili alle imprese. La base imponibile può essere profitti o fatturato, oppure può essere un ibrido dei due. Il passaggio a una base imponibile sul fatturato più ampia (con meno detrazioni consentite rispetto a un'imposta sugli utili) offre alle aziende minori opportunità di evasione. Questo aiuta il governo ad aumentare le entrate, ma distorce anche le scelte delle imprese e riduce l'efficienza produttiva.

Mostriamo che in un tale contesto, è ottimale per il governo sacrificare una certa efficienza produttiva in cambio della ridotta evasione che offre una base imponibile più ampia. Caratterizziamo l'equilibrio ottimale di questo trade-off in termini di parametri che stimiamo in un'applicazione empirica al Pakistan.

Imposte minime sul fatturato: uno strumento fiscale a prova di evasione?

Nella nostra applicazione empirica, studiamo uno strumento fiscale che è onnipresente nei paesi in via di sviluppo: un regime fiscale minimo in base al quale le imprese sono tassate sui profitti o sul fatturato, a seconda di quale imposta è maggiore.

Nel regime fiscale minimo del Pakistan, l'aliquota fiscale sui profitti (fatturato meno i costi) è pari al 35%, mentre l'aliquota fiscale sul fatturato è pari allo 0,5% durante la maggior parte degli anni che studiamo. Lo schema implica che le imprese per le quali l'aliquota del profitto (utile diviso per fatturato) sia inferiore al rapporto tra le due aliquote fiscali (0,5 diviso 35, che equivale a 1,43%) passano dall'imposta sugli utili all'imposta sul fatturato.

Usiamo la variazione quasi sperimentale generata da questa soglia, combinata con i registri fiscali amministrativi su tutte le società contribuenti in Pakistan tra il 2006 e il 2010, per stimare la misura in cui un'imposta sul fatturato riduce l'evasione.

L'idea alla base del nostro approccio è la seguente. La soglia minima di tassazione crea una discontinuità – un cosiddetto "punto di svolta" – in cui le imprese passano dal regime di imposta sugli utili a quello sul fatturato. A questo punto, sia l'aliquota fiscale che la base imponibile cambiano in modo discontinuo.

Le imposte sul fatturato forniscono un utile sostegno per le imposte sugli utili nei paesi con una diffusa evasione

Sosteniamo che se è più facile eludere le tasse sugli utili piuttosto che le tasse sul fatturato, allora le aziende avranno un forte incentivo a localizzarsi vicino o intorno al nodo. Ad esempio, considera un'impresa con un tasso di profitto reale del 3%. Per evadere le tasse, l'azienda può sovrastimare i propri costi in modo che il tasso di profitto riportato scenda a circa l'1,4%. A questo punto, l'impresa sarà tenuta a pagare le tasse sul fatturato e qualsiasi ulteriore esagerazione dei suoi costi non avrà alcun impatto sul suo debito d'imposta.

L'azienda potrebbe ridurre ulteriormente la sua responsabilità fiscale sottostimando anche il fatturato, ma nascondere la produzione può essere più difficile che fabbricare i costi. In questo caso, l'impresa si accontenterà di un tasso di profitto dichiarato di circa l'1,4%. Quindi, con minori opportunità di evasione al di sotto della soglia minima di tassazione rispetto a sopra, prevediamo di vedere un numero sproporzionato di imprese con tassi di profitto vicini al nodo. Nel gergo degli economisti, ci aspettiamo di vedere un "raggruppamento" di aziende intorno al nodo.

Questo è esattamente ciò che osserviamo quando tracciamo la distribuzione dei tassi di profitto riportati dalle imprese intorno al nodo, come mostra la Figura 1. Il riquadro A della figura mostra la distribuzione dell'aliquota dell'utile per le imprese nel 2006, 2007 e 2009, tre anni in cui l'aliquota dell'imposta sul fatturato è stata pari allo 0,5%. Vediamo che un numero sproporzionatamente elevato di imprese riporta un tasso di profitto vicino al punto di svolta all'1,43%.

Figura 1: Distribuzione del tasso di profitto per le società contribuenti in Pakistan
Panel A: Imprese ad alto tasso nel 2006, 2007 e 2009

Panel B: Imprese ad alto tasso nel 2010

Panel C: Imprese a basso tasso nel 2006, 2007 e 2009

Inoltre, questo raggruppamento si sposta nel tempo e tra le aziende quando cambia la posizione del nodo, come mostrano i pannelli B e C. Nel 2010, quando l'imposta sul fatturato sale all'1%, il nodo passa a un tasso di profitto del 2,86%. Allo stesso modo, le imprese di recente costituzione possono beneficiare di un'aliquota fiscale ridotta del 20%, spostando il nodo a un'aliquota di profitto del 2,5%. In entrambi i casi, il raggruppamento nella distribuzione del tasso di profitto si sposta nella nuova posizione del nodo.

Stima delle risposte di evasione

Il raggruppamento dei contribuenti attorno a soglie in cui l'aliquota fiscale salta in modo discontinuo è stato utilizzato in studi recenti per stimare le risposte comportamentali alle imposte – si veda Kleven (2016). Estendendo la metodologia alla nostra impostazione in cui sia l'aliquota fiscale che la base imponibile superano la soglia, utilizziamo il raggruppamento al minimo fiscale per stimare la risposta di evasione alla tassazione del fatturato.

Ci sono vantaggi significativi nell'aumentare la capacità di applicazione delle tasse dei paesi in via di sviluppo

Il forte raggruppamento attorno al nodo deve essere guidato dall'evasione piuttosto che da reali cambiamenti di output. Anche se essere tassati sul fatturato piuttosto che sui profitti potrebbe portare alcune aziende a ridurre la produzione reale, che potrebbe anche generare raggruppamenti, questo effetto deve essere piccolo a causa del fatto che l'imposta sul fatturato è riscossa a un'aliquota molto bassa. Solo il comportamento di evasione fiscale delle imprese, combinato con la differenziale facilità di rendicontazione errata di profitti e fatturato, può spiegare il raggruppamento ampio e netto.

Sulla base dei modelli empirici della Figura 1, stimiamo che l'imposta sul fatturato in Pakistan riduca l'evasione fino al 60-70% del reddito delle società rispetto all'imposta sugli utili. Quindi, le tasse sulla cifra d'affari possono fornire un utile sostegno per le tasse sugli utili societari nei paesi con una diffusa evasione.

Implicazioni politiche

La nostra analisi ci consente di razionalizzare la prevalenza di politiche di produzione inefficiente nei paesi a basso e medio reddito. Ciò evidenzia i pericoli di affidarsi a prescrizioni politiche derivate dai tradizionali modelli di finanza pubblica, la maggior parte dei quali sono stati sviluppati per contesti ad alto reddito.

I paesi a basso reddito non dovrebbero fare affidamento su prescrizioni di politica fiscale sviluppate per contesti ad alto reddito

Incorporando le nostre stime empiriche nel nostro modello teorico, troviamo che la politica ottimale in un contesto come il Pakistan è molto più vicina all'imposta sul fatturato inefficiente rispetto alla tassa sui profitti. In effetti, il passaggio da una pura imposta sui profitti a una pura imposta sul fatturato può aumentare le entrate fino al 74% senza ridurre i profitti aggregati, creando così sostanziali guadagni di benessere.

L'analisi assume la capacità del governo di imporre le tasse come data. Ma i nostri risultati ampi e sorprendenti suggeriscono che ci sono potenziali ritorni significativi nell'aumentare la capacità di applicazione delle tasse dei paesi in via di sviluppo.

Tuttavia, l'evoluzione della capacità fiscale tende ad essere lenta e dipende da fattori che sfuggono al controllo politico diretto, come il grado di lavoro autonomo, la struttura delle imprese e il settore finanziario – vedi Gordon e Li (2009), Kleven (2014), Kleven et al (2016) e Jensen (2016). Sebbene la capacità fiscale sia ancora bassa, l'utilizzo di strumenti fiscali alternativi come le imposte sulla cifra d'affari può dare ai governi lo spazio fiscale per investire in beni pubblici e sviluppare le proprie economie.

Questo articolo riassume "Produzione vs efficienza delle entrate con capacità fiscale limitata: teoria e prove dal Pakistan" di Michael Best, Anne Brockmeyer, Henrik Kleven, Johannes Spinnewijn e Mazhar Waseem pubblicato nel Journal of Political Economy nel 2015.

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