Una regolamentazione più precisa può ridurre l'inquinamento in India

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I grandi paesi in via di sviluppo di oggi hanno forse i più alti livelli di inquinamento atmosferico registrati nella storia umana. Questa colonna riporta un esperimento per ridurre l'inquinamento atmosferico in India migliorando la regolamentazione. I ricercatori scoprono che ispezioni più frequenti degli impianti avrebbero solo un effetto modesto sull'inquinamento totale, ma le misure per migliorare le informazioni e gli incentivi sarebbero più efficaci. Con migliori incentivi per le aziende a utilizzare le attrezzature di abbattimento esistenti, l'inquinamento atmosferico potrebbe essere ridotto a costi relativamente bassi, contribuendo a salvare vite umane.

I grandi paesi in via di sviluppo di oggi hanno forse i più alti livelli di inquinamento atmosferico registrati nella storia umana. L'Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS) stabilisce uno standard di qualità dell'aria di 10 microgrammi per metro cubo per le particelle fini, PM2,5. Negli Stati Uniti, l'inquinamento atmosferico è peggiore dello standard dell'OMS in 73 contee, dove vivono 36 milioni di persone. In India, l'inquinamento atmosferico supera lo stesso standard in tutti i 687 distretti, che ospitano oltre 1,3 miliardi di persone. Il livello di inquinamento atmosferico è così alto che si stima che l'inquinamento atmosferico da particolato superiore allo standard dell'OMS riduca l'aspettativa di vita di cinque anni per un cittadino indiano medio (The Air Quality Life Index, 2020).

Perché l'inquinamento è così alto? Le aziende nei paesi in via di sviluppo, in linea di principio, hanno accesso alle stesse tecnologie di abbattimento dell'inquinamento delle aziende negli Stati Uniti. La struttura industriale varia da paese a paese, ma i paesi sviluppati conservano alcune centrali elettriche a combustibili fossili e industrie locali inquinanti come il cemento. La produzione negli Stati Uniti è diventata notevolmente più pulita nel tempo nonostante produca più output che mai (Shapiro e Walker, 2018).

Il nostro recente articolo sostiene che una parte della risposta è che le aziende dei paesi in via di sviluppo hanno accesso alla tecnologia ma scarsi incentivi per mitigare l'inquinamento (Duflo et al., 2018). In parte, questi deboli incentivi riflettono la scarsa applicazione delle normative esistenti. I risultati mostrano la difficoltà di regolamentazione in un ambiente con scarse informazioni e un insieme limitato di strumenti di regolamentazione. Tuttavia, suggeriscono anche che è possibile controllare l'inquinamento a basso costo.

Un esperimento di ispezioni

La regolamentazione ambientale in India segue principalmente un approccio di "comando e controllo". Le aziende sono tenute a installare alcune attrezzature per l'abbattimento dell'inquinamento e il governo esegue ispezioni di volta in volta per assicurarsi che vengano eseguite. Se le aziende lo faranno effettivamente dipenderà dalla frequenza con cui vengono ispezionate e dalle sanzioni che si aspettano se il regolatore scopre un elevato inquinamento. Il nostro lavoro guarda all'interno di questo processo normativo, per vedere dove si rompe.

Le agenzie di regolamentazione sono a corto di personale e non ispezionano le aziende abbastanza spesso. Abbiamo effettuato un esperimento per studiare gli effetti di ispezioni più frequenti. Nell'esperimento, un gruppo di piante scelto a caso ha visto il tasso di ispezione all'incirca raddoppiare, avvicinandolo al livello statutario. Confrontiamo i risultati dell'inquinamento in questo gruppo di "trattamento" con quelli in un gruppo di controllo. Ciò consente di stimare l'effetto di ispezioni più frequenti sull'inquinamento.

L'ampio e casuale aumento delle ispezioni ha ridotto solo leggermente l'inquinamento totale. Come mostra la Figura 1, le aziende che sarebbero state appena al di sopra del limite legale sono state indotte a spostare il loro inquinamento appena al di sotto del limite, ma non ci sono state grandi riduzioni dell'inquinamento su tutta la linea.

Note: questa cifra indica che le ispezioni aggiuntive hanno ridotto l'inquinamento principalmente nelle aziende appena al di sopra dello standard normativo. La figura mostra i coefficienti da una serie di regressioni di indicatori di inquinamento sullo stato di trattamento. Le variabili dipendenti sono variabili indicatore per le letture dell'inquinamento che rientrano in determinati contenitori rispetto allo standard normativo. Questi contenitori sono normalizzati in modo che lo zero sia una lettura allo standard e l'inquinamento sia misurato in unità di deviazioni standard rispetto allo standard. La variabile indipendente è un fittizio per l'assegnazione al trattamento che ha aumentato la frequenza delle ispezioni.

Perché le ispezioni più frequenti non bastano

Questo risultato è sorprendente, poiché il regolatore a volte penalizza duramente le imprese quando viene dimostrato che inquinano. È quindi un paradosso il motivo per cui un forte aumento delle ispezioni, nell'esperimento, non farebbe di più per abbattere l'inquinamento.

Spieghiamo questa apparente contraddizione con una serie di risultati che mostrano quanto sia difficile il problema della regolamentazione ambientale. Stimiamo un modello di decisioni di abbattimento degli impianti, utilizzando la modifica delle ispezioni nell'esperimento, per collegare i nostri risultati su ispezioni, sanzioni e inquinamento nel regime attuale. Questi sono:

1. Il problema non è la mancanza di attrezzature: il regolatore richiede agli impianti di installare attrezzature di abbattimento e osserviamo un elevato rispetto di questo mandato.

2. L'attrezzatura è efficace: scopriamo che l'utilizzo dell'attrezzatura di abbattimento installata riduce drasticamente l'inquinamento.

3. Gli impianti con inquinamento particolarmente elevato sono penalizzati dal regolatore e le sanzioni possono essere severe. Possono includere la chiusura degli impianti, almeno temporaneamente, quando gli impianti sono molto lontani dal soddisfare gli standard normativi.

4. Più ispezioni – come il raddoppio casuale nel nostro esperimento – non inducono molte piante a utilizzare le loro attrezzature di abbattimento, quindi l'inquinamento complessivo diminuisce solo in misura modesta.

Qui è dove il paradosso morde. Se le piante possono ridurre l'inquinamento e il regolatore può penalizzarle per non farlo, allora perché le piante non dovrebbero diminuire di fronte a così tante ispezioni in più?

5. Molti degli impianti più inquinanti erano già sullo schermo radar del regolatore. Poiché il regolatore penalizza solo i peggiori inquinatori, un impianto medio – un impianto scelto a caso – non verrà penalizzato, anche se il regolatore lo ispeziona quotidianamente.

Il valore della discrezionalità normativa

Mostriamo che ulteriori ispezioni casuali, come nell'esperimento, non hanno aiutato il regolatore a trovare più dei peggiori inquinatori, dal momento che il regolatore stava già visitando spesso questi impianti (vedi Figura 2). Ciò suggerisce che l'autorità di regolamentazione avesse alcune informazioni su quali aziende potrebbero essere più inquinanti e l'utilizzo di tali informazioni è prezioso.

Nel nostro esperimento, le ispezioni extra sono state assegnate in modo casuale alle piante. Un approccio alternativo darebbe all'autorità di regolamentazione maggiori risorse e discrezionalità su dove dirigere le ispezioni aggiuntive. È probabile che il regolatore miri a ulteriori ispezioni al sottoinsieme di piante già presenti nella loro lista di controllo e prevediamo che tale approccio ridurrebbe l'inquinamento di più delle ispezioni casuali studiate nel nostro esperimento.

Note: questa cifra indica che le ispezioni aggiuntive non hanno rilevato impianti più altamente inquinanti rispetto al gruppo di controllo, suggerendo che il regolatore aveva già informazioni su quali potrebbero essere. La figura mostra il numero di impianti trovati con letture di inquinamento a multipli crescenti dello standard normativo, separatamente per stato di trattamento. Il risultato principale è che molti più impianti nel gruppo di trattamento hanno letture dell'inquinamento superiori a una o due volte lo standard normativo, ma che il numero di impianti con letture superiori a cinque o dieci volte lo standard è lo stesso nei gruppi di controllo e trattamento.

Cosa dice questo sguardo all'interno del processo normativo sulla possibilità di una regolamentazione ambientale efficace? Le ispezioni mirate del regolatore identificano gli impianti più fortemente inquinanti di quanto farebbero ispezioni casuali. Ma il regolatore non vede la maggior parte dell'inquinamento emesso, il più delle volte. Questo non è possibile quando l'inquinamento di una pianta per un anno intero è stimato da un paio di controlli a campione che durano ciascuno una trentina di minuti circa.

Vie per la riforma

Vediamo due strade principali per la riforma: una migliore informazione e migliori incentivi.

Il regolatore potrebbe raccogliere informazioni sull'inquinamento più rappresentative delle emissioni annuali, magari utilizzando audit ambientali più severi (Duflo et al., 2013). Un'altra opzione sarebbe quella di utilizzare nuove tecnologie come i sistemi di monitoraggio continuo delle emissioni, noti come CEMS. Questi riportano le letture dell'inquinamento direttamente al regolatore su Internet o sulla rete di telefoni cellulari. Tre di noi (Greenstone, Pande e Ryan) e Anant Sudarshan hanno in corso un altro esperimento per studiare questo approccio.

Una probabile sfida nell'adozione di tale tecnologia è che l'attuale regime normativo è un pacchetto integrato di monitoraggio e sanzioni. I regolamenti che fissano limiti all'inquinamento sono in realtà scritti con riferimento alla specifica tecnologia di monitoraggio di persona da tempo in uso, quindi non è chiaro se le autorità di regolamentazione saranno in grado di imporre sanzioni se trovano un'azienda altamente inquinante su CEMS. Pertanto, l'uso della tecnologia CEMS potrebbe richiedere una modifica del quadro giuridico per il monitoraggio e le sanzioni.

Al momento, le sanzioni possono essere dure, il che potrebbe spiegare perché sono rare. In effetti, il regolatore cerca di scoraggiare l'accelerazione sequestrando l'auto di una persona su cento sorprese alla guida oltre il limite. Ciò rende remota la probabilità di sanzioni e le limita solo a coloro che guidano a 100 miglia all'ora.

Con una migliore informazione e misurazione, il governo potrebbe stabilire incentivi e imporre sanzioni meno dure, ma anche più costanti e più certe. Queste misure potrebbero includere una tassa sull'inquinamento delle emissioni o un sistema per lo scambio di permessi di emissione. Entrambe le misure potrebbero portare a scelte di abbattimento più efficienti tra le aziende e aiutare il regolatore a controllare il livello generale di inquinamento.

Guardando avanti

I risultati di questa ricerca possono essere visti come una buona notizia. Le lacune che abbiamo riscontrato nell'attuale regolamentazione suggeriscono che ulteriori sperimentazioni e riforme potrebbero ridurre l'inquinamento a costi relativamente bassi. La risposta non è “più” regolamentazione e misure di applicazione draconiane, ma una regolamentazione più intelligente e “più precisa”. Le imprese hanno la capacità tecnica di ridurre le emissioni. Esiste un accordo politico, incarnato nella legge, che ciò sarebbe auspicabile. Strategie di applicazione attente agli incentivi affrontati dalle imprese potrebbero aiutare a chiarire le cose.

Questo articolo riassume "Il valore della discrezione normativa: stime delle ispezioni ambientali in India" di Esther Duflo, Michael Greenstone, Rohini Pande e Nicholas Ryan, pubblicato su Econometrica nel novembre 2018.

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